读史阅世札记 | 何元博：哪些法律草案在征求意见——从宋朝到当代中国
我们通过中国人大网（http://www.npc.gov.cn/flcaw/）所提供的信息可以发现：2008年9月以来，一共有291条征求意见的法律草案（含5条正在征求的）。其中绝大多数草案的参与人数都在几十至几百之间，意见条数则在几百至几千不等。
但也有12条参与人数超5万的法律草案，其名单如下（按时间先后顺序整理，统计时间为2023年9月13日晚上8点）：
通过表格我们能一目了然地看到，参与提意见人数超过10万的法案一共有4条，分别是《民法典婚姻家庭编（草案三次审议稿）》《退役军人保障法（草案）》《劳动合同法修正案（草案）》《民法典各分编（草案）》。
而目前舆论热议的《治安管理处罚法（修订草案）》的参与人数在9万2千左右，考虑到该草案还有半个月左右的提意见时间，到最后参与人数突破10万，甚至成为08年来参与提意见人数前三的草案也是颇有可能的事情。（截止本文刊发，该法案的参与提意见人数已有9万4千左右）
这是一组很珍贵的数据，从这则材料里面我们可以看出某些很有趣的东西——
例如参与人数的多与寡。
在草案讨论中，民法一般会比刑法会引起更多人的关注和参与，能够被这么多人次讨论的草案多半是和每个人的家庭生活、经济利益、个人基本权利等日常问题息息相关的。或者与某个职业、群体最根本的利益密切关联，如退役军人、妇女，这些群体比较能够形成一种身份认同，乃至团结成一股较有号召性的力量，针对草案提出较多的意见。这里面最典型的例子就是《退役军人保障法（草案）》，相比较其他高参与人数的草案而言，该条公布时在社会舆论上所引发的热度和讨论度并没有那么高。但其最终的参与人数却异常惊人，位居291条草案中的第二位，除此之外，人均提意见条数也非常多。这自然是与军人及退役军人群体的组织性、号召力与身份认同等特质关系密切。
其次，这些高参加人数的法律草案往往都是一时间社会舆论的焦点。不过并非所有焦点问题都会让人们蜂拥而至，要想让舆论热度转化为高参与度，该法案一定是在某些方面有着先天的不足，或者触及社会敏感问题，具备很强的争议性。
但光有此还是不够，之前热议的《未成年人保护法（修订草案）》其实参与人数也就4万出头。这大概与未成年人在社会结构中的特殊地位与性质、有关，他们中能够有意识去人大网站为法律草案提供建议的恐怕是少数，更多的参与者应当是那些孩子尚未成年的父母们，同理，当法律草案涉及到某些文化程度较低、从业人数少，或者在社会结构中处于失语状态的群体时，恐怕参与人数也不会特别多。
比如《老年人权益保障法（修订草案）》，彼时中国的老龄人口已有1.94亿之多（数据来自中国社会科学院发布《中国老龄事业发展报告(2013)》），但如此重要，事关每位老年人切身利益的法案参与人数却仅有1418人。是这个法案已经臻于至善，没有什么好指摘的吗？似乎也未必，因为这1418位参与者一共提出了56861条意见，平均每个人约提出了40条建议。这一比例非常高，在整个291条草案的意见征集中也是名列前茅的，可见该草案本身应当是存在可以进一步完备的地方，但彼时中国的老年人中网民人数并不多，平均文化水平较年轻一代也较低，能够了解这一途径，并切身参与者恐怕就更少了。
当然，以上这些是最表面的分析，除此之外，这份资料里还有很多可以深入探究的角度。比如从时间上来分析：12条参与人数超过5万的草案讨论中，有9条都是近5年来发生的事情。这似乎表明了近年来我国愿意参与到社会公共议题、国家法治建设的人数得到了增加——但这一结果究竟是因为网民人数上的迅速扩张呢，还是社会整体法治意识以及人民参政议政水平的提升？是社交媒介蓬勃发展所带来的结果呢，还是近年来法案的争议性越来越强，也即“改革进入了深水区”所面临的挑战？
这其中有太多值得深入分析的内容了。再比如将互联网的舆论热度与草案实际参与人数进行对比；草案参与人数与具体意见条数也可以做对比分析。还可以从整体性的视角来看，高参与度草案最后有多少地方遵从了主流意见，多少地方并未被舆论所影响；哪些草案的意见是一面倒，又有哪些是不同意见针锋相对……凡此种种，想来百年之后，应该能为法史研究提供很有趣的视角和资料。
当然，在写完这篇小随笔之后，笔者在知网进行了简单的检索，发现已有部分法学界同仁关注到了这个问题，并进行了一些研究。虽然草草浏览后感觉绝大部分研究思路与笔者不尽相同，但殊途同归，大家都只是在学术的海洋中盲人摸象，贡献出自己的一种视角。尤其笔者并非本领域研究者，只是兴之所至写了一篇札记随笔。由于看不到后台数据，也没有进行长期深入的追踪调研，做不到学术层面的严谨和完备，只能将思路简单勾勒，可以说是聊博一笑、打发时间了。
最后回到笔者的老本行，其实与我们的刻板印象不同，向社会公布法案，并征求大众的意见来进行修改，并不是现代法治社会中才诞生的产物。起码在中国，可以说是古已有之。
这一制度主要出现在宋代，如《宋会要辑稿》中提到：
“自来先置局(修敕局)，然后许众人建言,而删定须待众人议论，然后可以加功。故常置局多年乃能成就。”
一般认为，这里的“众人”，既包括了百官，也囊括了普通的老百姓。如朝外人士对法律有修改意见，以书面形式向所属州军等处投状，再报申中书，等将来各地修改意见积累多了，由立法机构删定编修。对于好的修改建议，如将来法典采录施行，“则量事酬赏，随材录用”。
不光立新法、修旧敕时要采纳官民的意见，对于那些正在实行的法律如果有不合适的地方，官民们也可以提出意见，由地方政府呈中央相关部门斟酌考虑：
“政和元年（1111）晓谕官吏诸色人，如有见得见行敕令、续（降）等条贯，有未尽未便合行更改，或别有利害，未经条约者，指挥到日，限两月内具状分明指说，实封，经所在投陈。随处州军附急递至京，仰都进奏院直赴本所投下。”
南宋时期也延续了这种做法，在绍兴四年（1134），大理卿兼重详定一司敕令所王依奏议：“修敕旧例，关报刑部，遍下诸州军等处，出榜晓示。诸色人等陈言编敕利害。于所在州县投陈，入急脚递，发赴都进奏院，本院赴部所投下。如看详得委有可采，即保明申朝廷，乞与推恩。”（《宋会要辑稿》）
（上述内容的相关研究参考戴建国：《宋代法律制定、公布的信息渠道》，《云南社会科学》2005年第2期；赵宏、王晓龙：《宋代立法中的文明趋向》，《河北大学学报（哲学社会科学版）》2014年第2期；吴钩：《宋朝是一个专制王朝吗》，《同舟共济》2014年第3期。）
关于宋朝百姓参与立法的研究，上引文献，特别戴建国老师的研究成果已非常丰硕，本文只是摘引了其中几段，笔者亦无新的研究创见。但古今交相呼应。如今全国人大网上征求意见的法律草案和宋代广开言路，积极吸收官民对于立法工作的不同意见，以求便民、安民的政策还是颇有几分相近的。
只是对于宋代的立法工作，我们不禁要追问，这些广开言路的立法政策是否真的有在长期执行，还是与容隐制度类似，只是一种美好的制度构想乃至装点门面的装饰品，成为一种“虚拟的权利”。（参见魏道明：《虚拟的权利——中国古代容隐制度研究》，社会科学文献出版社，2023年）。如果该政策有切实和稳定的执行，又起到了多大的作用？在具体执行时遇到过什么问题？以当时社会大众的普遍文化素养能否真正参与到这一立法活动中去，老百姓们对于参与法律颁布与修订的热情又有几何？以及封建社会中高高在上的官老爷乃至皇帝是否可以放下成见与面子，承认自己草拟新法/颁布诏敕时的粗疏莽撞，虚心听取民间的声音……可惜，由于材料阙如加之笔者学力所限，暂时无法对这些问题做出更深层次的追索。
站在今天的视角回看，在立法、修法工作中广开言路、吸纳建议的举措当然可以视作宋代司法文明高度发达的象征，如果用不那么严谨的时髦话术，将其作为宋代“法律革命”的其中一环也无不可。但遗憾的是，该规定在宋代历史上留下的痕迹并不多，既没有被后世所继承，也未引起文人士大夫的太多关注。这究竟是因为史料的散佚、历史书写的偏向；还是因为该规定在法律实践中并不完善，沦为具文。这是一个尚待探讨的话题。而我们今天的草案征求意见又能从宋代的立法活动中得到怎样的经验与镜鉴呢？想来也可以做进一步思考与探究。
有时古无法鉴今，今却或许可以照古。
让我们言归正传，无论持有何种立场，不管是基于理性分析还是感性直觉做出判断，我们都期待越来越多的人去关注这些这些正在征求意见的法律草案，认真提出自己的意见，切身履行作为公民的权利和义务。这既是国家倡导中国式法治现代化的题中之义，也是我们每一个人维护个人权益，争取社会利益最大公约数的宝贵机会。
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